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单边与多边之间:特朗普政府退约的国际制度逻

05-21

  :特朗普政府的退约行为引发了国际社会对于国际制度体系运转的广泛关注。退约本质上是为了协调国际制度的刚性承诺与国家的灵活性需求之间的紧张关系。长期以来,国际制度理论对退约的研究相对忽视和不足,尽管“制度困境论”“制度互动论”“制度收缩论”和“制度现实主义论”等学说提供了部分解释,但仍需要明确退约在现有国际制度研究谱系中的位置。究其原因,制度主义在研究设计中用“背叛”研究把退约排除在研究议程之外,而制度扩散长期掩盖了制度退出的影响。本质上,制度主义聚焦制度的形成和维持,是一种关注稳定大于变动的理论。为此,文章从制度要素出发,提出退约具有国际制度自身的逻辑和特征,即从制度成员身份、条约义务偏好和后果不确定性程度这三个方面对退约进行动态把握。特朗普政府的退约行为是历史延续性和当前的特殊性相结合的产物,不会给当前的国际制度体系和国际合作进程产生决定性影响。对于美国退约后的国际制度行为,中国应高度重视,从政治、法律和经济等多维度加以全面审视,而非简单地从道德层面进行谴责。同时,中国在必要时需要重新审视退约作为外交战略的可选工具,以切实维护自身的国家利益。

  标题注释:本文有关“特朗普外交转向”的讨论得到了2017年国家社科基金一般项目(项目批准号:17BGJ015)的支持。

  特朗普上台后的大规模持续退约行为以及英国退出欧盟所造成的制度退出局面引发了国际社会的广泛关注。不过,与缔约的显著吸引力相比,退出国际制度在制度研究中往往处于盲点。退约是国家规避风险的重要方式,是为了协调国际制度的刚性承诺与国家的灵活性需求之间的紧张关系。长期以来,国际制度理论对于退约的研究是相对忽视的,对于国家何时以及为何退出条约的论述不足。国际制度研究需要对制度退出予以足够关注,反思自身研究偏差,关注国际条约法和国际组织法的合理关切,把退约重新“找回来”。

  多边主义是行为体普遍遵守的行为规范,国际制度则是协调国际关系的核心规则。当前,多边主义和国际制度正陷入危机之中。美国退出国际制度突出暴露了国际制度背后掩盖的政治因素,各国围绕国际组织的立场是否模糊、解决方案是否公平等产生分歧,为此,需要关注多边国际制度的立场公正性、合法性和透明性问题。尽管出现了特朗普政府大规模退约这一现象,但应避免因一个主要成员而忽视了其他成员的利益并使国际制度面临危机。

  本文尝试从国际制度层面梳理关于退约的研究现状、基本原因、运行机理及其对国际制度和世界政治秩序的影响,特别是明确退出研究在国际制度研究谱系中的位置,试图揭示国家退出条约的国际制度特征和行为逻辑,在此基础上,分析中国如何应对这一新挑战。本文认为,特朗普政府的大规模退约行为不会给当前的国际秩序体系和国际合作进程产生决定性影响。一方面,退约具有阶段性和周期性特征,现有国际制度体系经受了美苏冷战、国际金融危机等重大事件的考验,特朗普政府的退约阻挡不了国际制度与国际合作的进程。另一方面,美国对多边主义历来都是选择性承诺,在任意一个领域都没有完全地倒向单边或多边,一直采取介于两者之间的行动,避免自己陷入制度性承诺和义务之中。特朗普政府试图通过在单边主义与多边主义之间的徘徊往返,来体现“美国优先”,实现“让美国重新伟大起来”。为此,中国需要对美国的退约行为加以进一步的分析,积极予以应对。

  从某种意义上讲,退约首先是个法律命题,其次才是个政治命题。条约、退约与国际制度是三个具有紧密联系的概念。条约是国际法的主要渊源,也是国家间相互交往最普遍的法律形式。条约是国际法主体之间以国际法为准则而缔结的确立其相互权利和义务的书面协议。从严格意义上的条约构成要件出发,条约是“两个或多个在国际法中具有法律人格的当事方之间签订的、在国际法范围内运作的、旨在产生法律权利和义务的、具有适当的正式性质的协议”。在国际法实践中,规定国家之间权利义务的表述可以有各种不同的称谓,如条约、公约、协议、议定书、宪章、盟约、规约、换文(换函)、宣言、联合声明(联合公报)、临时协定和谅解备忘录等。

  国际制度是国际关系学的一个基本概念,是指“规定行为体的角色,约束有关活动并塑造预期的一整套持久并相互联系的(无论正式或者非正式)规则”,包括正式的政府间组织或跨国非政府间组织、国际机制和国际惯例。其中,国际机制提供博弈规则,国际组织是行为体遵循规则的载体,而国际惯例则是长期实践形成的行为准则。国际制度的核心是一系列规则,其中很大一部分是法律规则。法律规则赋予国际制度、组织和机制发挥效力的范围与权威,因此,法律和国际制度存在紧密关系。

  退约既是国际法学的术语,也是国际关系学的术语。从国际法学的角度看,国际条约的单方退出是指由某一缔约国单方启动的终止受条约项下法律约束的程序。从国际关系学的角度看,退约是指退出国际制度的具体国家行为。在国际法中,能否退约取决于法律条款是否允许或缔约方是否一致同意,即便国际法没有规定退约的条款,国家也有权退出条约。对此,1986年缔结的《关于国家与国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》做出了明确规定:(l)无关于条约终止的条款及无规定条约废止或退出的条约不能废止或退出,除非:(a)在缔结条约时,各当事者承认可能废止或退出条约;(b)由条约实质引申出条约废止或退出的权力。(2)当事者应至少提前12个月通告其打算在第(1)段下废止或退出条约。

  退出是国际制度的重要组成部分,也是条约协商、条约缔结以及遵约需要考量的重要方面。国际制度在缔约与退约之间存在一个完整的“反馈回路”(feedback loop),缔约、遵约直至退约共同构成了条约的整个运行体系。退出条约和非遵约(noncompliance)行为一样均会出现于制度运行过程中,退约不能等同于违约。退约成本要小于违约,违约可能导致集体制裁、启动争端解决机制等不利结果,退约则可以避免遭受违约的惩罚。虽然一个考虑激活退出条款的国家将被置于对退出的声誉成本与留任成员的成本进行比照的位置,但退约是国家保有的权利之一。退约现象的出现需要国际制度理论更关注自身研究议程的再设置。

  退出具有条约规则、国内偏好和外部事件的共同作用因素。因此,现有解释主要集中在国际法学、政治学和国际关系学三个学科领域,具体对应为条约法、国内政治以及外交政策等层面。近年来,国内外学界对此进行了深入的分析。不过,这些研究是从成本—收益、声誉威望、问题结构、国际环境变化等制度外因素出发分析退约。本文主要关注国际制度理论对退出研究的基本状况及何种制度因素导致退约。总体上,国际制度理论忽视了退出国际制度的情况,但是,退出是国际制度研究议程的一部分。在此方面,一些制度研究成果提供了部分的、分散的解释,如“制度困境论”“制度互动论”“制度收缩论”和“制度现实主义论”等。

  1.国际制度困境论。制度困境(institutional dilemma)是退出国际制度的最基本解释方案,反映出当前国际制度体系陷于困境之中。通俗地说,制度困境往往也被认为是“制度老化”和“机制僵化”导致成员的退出。国际金融危机、民粹主义和逆全球化使得国际制度的功效和作用受到限制,国际制度的有效性面临前所未有的挑战。罗伯特·基欧汉(Robert O.Keohane)等人认为,自由主义国际秩序在战后和平建设等方面发挥了重要作用,却离缔造这一秩序的美国日益疏远,普通民众自国际制度建立起就被排除在外,现在很多民众认为这个秩序是被操纵的。

  2.国际制度互动论。退出国际制度成为制度互动(institutional interplay)的重要诱因,也是新建制度的一个可能起点。制度互动论对于国际制度退出可以提供部分的解释,如国际制度复杂性和国际制度竞争等。在制度复杂性背景下,强国有能力选择退出及在众多制度中谋求自身利益,可以很容易利用“战略不一致”方便退约——在其他场合故意形成不一致的规则,因为强国具有更强的能力退出一个制度并建立一个新制度。国际制度互动导致了一种引人关注的重要后果——国际制度竞争。在国际制度扩散背景下,国际制度竞争试图分析制度互动背景下制度间的博弈,特别是主导国围绕规则制定和伙伴争夺而开展的竞争。退约是应对国际制度竞争的重要路径,既有可能是先前阶段制度竞争结果的反映,也有可能是新一阶段国际制度较量的开端。

  3.国际制度收缩论。制度收缩(institutional retrenchment)是指大国频繁退出或威胁退出国际制度的现象。对于退约国而言,退约使得制度收缩成为一种政策选项。当前,如果美国能够成功地通过制度收缩重新设置对其有利的国际制度条款,并促使其他国家分担更多的国际义务,那么可能同时出现对美国有益的三个结果:延续制度非中性、转移国际负担、减少其他国家的净收益。究其根源,制度收缩是战略收缩的体现,制度收缩导致国家减少对国际制度的投入,减少多边主义参与的局面和形象。不过,制度收缩只是对退出国际制度的另一种暂时性政策表达,还需要通过与制度伸展(institutional expansion)作对应比较,落脚于关注收缩的战略意图。制度收缩并非政治孤立,而是战略性目标和手段的调整。

  4.制度现实主义论。制度现实主义(institutional realism)有关国际制度退出的相关研究成果认为,特朗普政府的退约是主导国家基于权力考虑针对国际制度体系的个体反应。这种考虑的出发点是现实主义的权力,渠道是退出制度,因此是制度现实主义的范畴。制度现实主义以权力为视角,揭露了制度中存在的“溢出效应”与“消耗效应”,不过,制度现实主义的核心是权力关系对于国家行为的影响,反映的是国家逐利的本质。国际制度理论的基本立场是国际制度本身而不仅仅是权力博弈决定国家行为,因此,尽管制度现实主义为分析制度退出提出了新的视角,不过仍有待进一步研究退约的国际制度因素。

  总体而言,学界对于退约的国际制度分析是不充分的。国际制度研究未能解决退出选择权问题,研究议程未区分退出与违约之间的关键区别,因而忽略了条约方程式中的一个重要部分——从威胁退出演变成完全的敌意或对抗,国家完全退出条约,而完全退约又从整体上削弱了国际制度的权威和效力。因此,退约既会对国际制度产生重要影响,也可以倒逼制度改革和再协商进程,推动制度的完善。为此,本文从国际制度的现有分析视角出发,对于退约的因果关系进行分析。

  退约的出现反映出学界需要关注国际制度研究议程中缺失的关于退约原因的分析,以及退约对于国际制度的影响。在此基础上,本文分析国家退约的国际制度原因,构建退约与国际制度之间关系的分析框架。

  退约是国际制度体系的一部分,但是,国际制度理论很长时间里缺少有关退约的论述,其原因主要包括如下几个方面。

  其一,新自由制度主义是一种关注稳定大于变动的理论。自新自由制度主义形成起,制度的形成和延续问题就是其关注的核心。该理论的奠基之作《霸权之后:世界政治经济中的合作与纷争》一书的核心论点是,“机制一经建立,即便其创立时的原始条件已经消失,机制仍有可能继续存在”。作者罗伯特·基欧汉对国际机制的论述优点在于能够解释国际制度的创立与维持,不足之处在于没有详细阐述制度对国家行为的影响以及制度产生的其他重要后果。理查德·斯科特(W.Richard Scott)也指出,新自由制度主义对制度的定义赋予其相对稳定和持久性的特征,这导致了制度具有抵制变迁的内在机理。

  新自由制度主义对制度形成和维持的论述,本质上阐述了一种稳定大于变动、满足现状甚于破旧立新的理论体系。国际制度研究对于退出制度现象的忽视在于,其关注国际制度对国家行为的单向作用力,即国际制度决定国家行为。然而,国际制度不仅在塑造行为体行为方面发挥作用,同时也是战略互动选择及其后续行为的产物。因此,尽管制度研究关注缔约的形成以及遵约的价值,但一直忽视了制度与国家行为的其他互动领域,如威胁退约、退约和再加入条约。

  国际制度研究缺乏关于制度的动态分析。国际制度理论自形成起都是建立在对集体行动问题的静态分析基础上,国际制度以各种可预测的方式如正式监督和强制执行等对国家的行为做出反应。21世纪以来,国际制度法制化与委托—代理模型代表了制度研究的新进展,但本质上仍局限于制度影响、制度设计等议题范围内。到目前为止,现有研究更多地从非制度因素分析退约,但国际制度本身也会导致退约。一方面,退约会影响国际制度的稳定,另一方面,制度会对退约行为进行回应,这反过来又会推动制度的演变。为此,制度研究需关注制度需求与供给的发展演化。

  其二,在研究设计上用“背叛”研究把退约排除在研究议程之外。作为新自由制度主义的重要代表,丽萨·马丁(Lisa L.Martin)和贝思·西蒙斯(Beth A.Simmons)等人的制度研究用“背叛”(defections),特别是“公开背叛”和非遵约来探讨无政府状态下的国家行为与国际合作。比如,丽萨·马丁在《多边主义的重要作用:一种制度形式的理论与实践》论文集中指出,“(背叛)这样的压力不是通过偷偷摸摸违反先前许下的承诺,而是通过公开表明未来计划的信息来施加的。在协调问题上,不存在偷偷摸摸的欺骗动机。背叛必须是公开的,核心是向其他行为体施加更高成本,迫使它们以特定的方式改变政策”。新自由制度主义的合作博弈模型认为:国家行为体之间仅存在一个两分法——“合作”与“背叛”两种状态,退约被排除在外。背叛行为包括拒绝批准、退约以及违约等多重选项,国家可以选择相关行为惩罚其他国家的背叛。正是没有把退约与违约加以严格区分,这种混为一谈使得退约被国际制度研究甚至广义上的国际关系理论争鸣所忽略。

  丽萨·马丁等人之所以用背叛来进行相关论述,是没有把退约和背叛区别开来。退出行为涵括的公开性质与大部分违反条约行为的隐秘性实际上是迥然不同的。退约与违约行为的重要差异在于,退约以取消成员资格为区分标准,更能影响一国的国际话语权和规则制定权。退约是为国际法所允许的行为,不影响国际法的运行;而违约行为可能是秘密的、不被许可的非法行为,一旦违约,其他成员国有权中止条约履行。因此,理性制度主义理论侧重于各国在国际组织内部采取行动时所追求的相对优势,仅对国际制度的运作方式提供有限解释。

  丽萨·马丁等人不仅没有区分退约与背叛的差异,甚至从多边主义的价值出发对背叛的可行性提出质疑。她认为,对于主导国而言,多边制度具有较低的交易成本、成员国对制度挑战较少以及在不确定性背景下具有稳定性。因此,时间范围越长,多边主义就越具有吸引力。她认为,单从法律上看,背叛和违反行为是没有必要的。总之,国际制度理论关注制度通过诸如支配、强制、报偿或能力建设等途径影响国家有余,而关注国家针对国际制度的行为及其反应模式不足,退约行为长期被忽视。

  其三,国际制度扩散长期掩盖了制度退出的影响。国际制度扩散是当前国际关系领域的重要特征,而退约的实质是国家在制度扩散的背景下规避风险的重要方式。自现代条约体系确立起,退约作为一种主权行为便一直上演,但制度扩散有助于掩盖退约,制度退出被认为是伴随国际制度扩散和制度多样性偶然出现的附带产物,直至特朗普政府大规模退约才引起了人们的关注。退约的一个重要前提是存在大量国际制度,国家可以退出一个制度,选择符合自身利益的制度再加入。同时,频繁退约后重订和新建制度行为也会导致制度数量的增加。

  权力分散是制度扩散的最关键因素,制度数量增加不仅是各国争论和协商的产物,同时也是国际秩序中更大范围权力分散的产物。国际制度密度的增加,使得成员国对制度选择的机会逐步增加,特别是强国可以在众多组织中挑选于己有利的组织。同时,成员国对多种选择余地的渴望推动产生更多国际组织,进一步提升了制度密度。

  在制度扩散的背景下,退约的频率和数量也呈现不断增加的态势。美国杜克大学教授劳伦斯·赫尔弗(Laurence R.Helfer)认为,退约是现代条约实践的规律性组成部分,虽然很少发生,但退约并不是孤立或异常事件,并非国家偶然的政策选项。他通过分析1945年至2004年间的5416份多边条约发现,总批准数为32021例,共有1547次退约和撤回行为;大约3.5%的条约曾经有过至少一次以上的成员退出。同时,双边协定的退出和“保质期”情况更不容乐观。与此相对应,截至2019年10月,全球约有3.8万个活跃的国际组织和3.2万个“休眠”组织,每年新增1200个国际组织。正是由于制度扩散,历史上大量退约行为被掩盖和忽视。

  退约对于国际制度也产生了深刻的影响,体现在国际制度处于暂时受阻和继续发展的混合影响之中。从国际制度的运行与发展看,退约具有阶段性和不稳定性的特征,是历史延续性和当前的特殊性相结合的产物。

  就退约的负面影响而言,退约会短时间内导致国际合作与多边进程受阻。如果协议的价值太小,协议成本增加时,会导致预期收益太少而无法使国家继续留在协议内。这是国家对留守成本和变更成本的衡量。退出国际制度和威胁使用退出条款可以实质上改变国际制度的作用,或者至少改变对国际制度的预期,以便为退出国家带来有实质意义的利益。特别是特朗普政府的短期大规模退约较大地冲击了战后的自由国际秩序和国际制度体系,引起了国际社会对多边主义的普遍担心。

  但是,退约对国际制度与合作的影响是暂时的,不能也不会从根本上动摇国际制度的根基。国际制度和多边主义具有生命周期,有上涨期和兴盛期,也有下降期和衰落期。生命周期不是不可避免的循环重复,而是有机体的自然生命过程,在不同的发展阶段会出现不同的挑战,有些是成熟化本身的结果。即使多边机构可能衰落,它们所创设的规则和程序也会继续作为替换或取代它们的单边、双边或少边(minilateral)成果的一部分。因此,当前的逆全球化可能不是多边主义的失败,而是多边主义发展周期的适时反映。

  其一,国际秩序多极化的发展巩固了国际制度的稳定性。所谓多极化的“极”主要是指政治和经济力量中心,“极”的数量对于世界格局的影响是深远的。当前,新兴市场国家和发展中国家群体性崛起,在二十国集团等制度组织内的改革行为,以及新建的金砖国家、上合组织、亚投行、世界互联网大会等新制度形式,有助于全球治理体系的改革和完善。随着越来越多的新兴国家持续增加对国际制度的投入,国际制度体系会变得更加稳定,而非动荡不安。当前,多边主义面临的威胁不是多极化的发展,而是国际体系中的霸权国家。美国因为担心权力重心东移而产生强烈的不安全感,通过退约等行为,试图削弱全球治理制度体系,违背了多边主义的时代潮流。

  其二,国际制度的规范价值弥补了其在成本—收益方面的不足。成本—收益说广泛用于分析国家的退约行为,主要论点是退约成本低于守约成本,退出国际制度的收益要大于留在国际制度中的收益。相反,在面对未曾预料后果的情况下,当国家处理的议题会产生持续的回报并形成路径依赖的时候,国家很少有可能退出一项国际制度。退出成本一方面包括留在国际制度内本来所能获得的收益,即机会成本;另一方面包括为了退出所需要克服的国内和国际障碍,即变更成本。不过,成本—收益说对国际制度的规范价值不够重视。国际制度在惩罚不合作行为、提供高质量信息等方面出现制度困境和制度建设的滞后时,可以通过规范的社会化路径形塑行为预期,具有积极的引导价值。国家出于合法性、遵从性和自尊感三个方面考虑,通过社会化接受由国际社会认可的规范和制度。因此,即便是理性主义的支持开始枯竭,多边主义还是可能会被建构主义的国际化和社会化战略所支持。

  其三,退约有时会提升合作水平,而不是导致合作困境的根源。缔约者设计退出条款本质上为了推动合作。一方面,退出条款可以满足国家就更广泛的国际承诺问题进行谈判,并鼓励更多国家批准条约;另一方面,退出也需要满足条约生效一定期限后的退约有效期条件,条约设置了是否退出需要三思而行的冷却期(a cooling off period)。退约的出现很大程度上是由于外部环境变化导致履行条约发生变化,特别是对基于条约的制度造成国家利益和国际承诺之间紧张关系的不满时,而不是退约现象出现本身导致合作困境。因此,退约和其他推动合作的国际制度条款一样均是为了维护国际组织的运作与国家间的合作进程,退约本身不应为合作困境背书。

  退出国际制度是国家利益和国家承诺博弈的结果。一国退出条约的根本原因是国家利益的驱动,本文不否认国家利益、国内政治、声誉威望等非国际制度因素对退约的影响,但重点是从国际制度研究本身出发,通过不同方面的专属性(specificity)来研究国家退出制度的原因,探讨何种制度特征会引发成员退约。制度特征是国际制度可识别属性的抽象提炼,是制度设计、运行并发挥作用的基本着力点,也是国际制度区别于其他国际关系行为体的基本标志。尽管现实政治中的国际制度丰富多彩,但是国际制度的基本特征却相对稳定。

  有关国际制度特征的研究较多地集中在制度设计和制度有效性的论述中,它们也是影响行为体退出国际制度的考量因素,不仅事关遵约违约,对于提炼退约的制度特征同样很有启发。这两类研究均不同程度地关注制度成员与制度运行可能出现的不同后果,对于梳理退约的制度逻辑很有参考价值。与此同时,现实政治推动学界越来越关注国际制度的政治特征。迈克尔·佐恩(Michael Zürn)认为,国际制度具有政治化特征,当前处于一个对国际制度越来越强烈的抵制和更密集利用的双重过程。制度的政治化趋势又可以通过制度非中性(institutional non-neutrality)、制度红利(institutional dividends)等予以阐述。非中性是指“同一制度对不同人意味着不同的事情,在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的东西”。而非中性规则的歧视性程度高低、适用范围大小和执行力度强弱在很大程度上决定着一国之国家利益的获得、保护及扩展。因此,非中性揭示出事关各国权力和利益分配的实质问题。制度红利是制度在运行过程中给国家带来经济和战略上的物质收益,制度红利的多少取决于制度内关于成员权利与责任的规则设置。制度红利反映出制度竞争过程中国家基于成本—收益的理性选择,实际上类似于制度获益,即谈判收益大于成本。这些深入的论述提醒我们,在政治运作中,国际制度绝不是客观中立的,而是具有明显的倾向性,同时会产生明显的分配结果。

  学界对制度属性和特征的现有分析为研究国际制度的退出提供了重要启示。结合学术界有关国际制度特征的现有研究,本文认为,在制度扩散背景下,成员身份(membership)、条约义务偏好(preference)以及后果不确定(uncertainty)程度能够共同反映出退约的国际制度逻辑,并决定国家退约的选项和方式。

  国际制度的成员身份分为主导国与非主导国,两者对于国际制度的影响是有差异的。主导国为国际制度的产生与运作提供了制度设计、推进谈判、动员参与和维护规则等多项重要支持,其综合实力和权力地位的变化直接影响在制度内外的领导力。二战后,美国及其合作伙伴以市场开放、多边制度、安全合作和民主团结为核心,建立了一个多层面和不断扩展的国际秩序,而美国成为这一秩序的“头等公民”,提供霸权领导、巩固联盟、稳定世界经济、促进合作以及支持“自由世界”的价值观。同时,退约的选项和意愿程度因国家类型和实力强弱的变化而变化。相比非主导国,主导国往往有更多机会选择退约,而支配退约的时机在于退出意愿的强弱。本文探讨特朗普政府的退约行为,因此仅关注作为霸权国的美国。

  条约义务偏好是影响国家退出国际制度的重要因素。条约义务是善意遵守和履行缔结的条约的义务,偏好则是对收益和风险的态度和立场。“条约义务偏好”一词旨在概括国际制度对不同成员的偏袒度,以及不同成员对国际制度偏向性识别的双重内涵,不仅是国际制度的重要属性和特征,也是观察国家与国际制度间关系的重要方面。在履约过程中,条约事实上对成员具有明确或隐含的差异倾向性。由于偏好可以根据客观规定和标准,也可以基于心理感受的主观判断,因此,条约义务偏好不仅具有功能意义,还具有规范意义,既描述一种制度客观事实,也反映成员国对制度义务的主观认知。一方面,自缔约起,条约义务的相关规定就烙下了对成员的明显或隐含的差异倾向性,据此,成员会对于制度进行偏向性识别。比如,有些经济条约运作过程中体现了明显的政治性偏好,坚持成员身份平等的一国一票制,导致认缴份额多的国家的不满。另一方面,国际组织的条约义务与该制度建立之初成员国的预期和动机紧密相关,受到主观感受和认知判断的影响,进而影响成员国针对国际制度的国家行为。不同国家缔约基于不同的原因,其中,国家对于条约义务偏好的解读非常重要,出于经济、安全等因素的考虑,国家才会选择加入国际条约。因此,随着国际形势的变化,一旦国际制度的义务偏好与作为委托者的国家的利益发生冲突,将加速国家的退约行为。在博弈者力量对比不对称时,国际制度如采取对称的控制方式可能会引发退约,如联合国教科文组织选择一国一票而非加权表决制,导致美国的退出行为。因此,条约义务偏好明显,与国家利益冲突,就会引发退约。总之,条约义务偏好这一变量说明,退出国际制度的发生概率可能因条约建立的国际制度类型和这些制度所具有的权威的不同而有所差异。

  退出制度的后果具有不确定性。后果不确定性程度是指成员国对退出后所面临的局面有无基本的判断与把握,高度不确定性影响成本—收益和供给—需求的均衡,特别是会改变指导制度形成和运作的一般的功利计算。可以从维持成本对比变更成本所形成的收益方面判断退约的不确定性程度,如果维持制度运行的成本<变更制度的成本,则退出制度造成的后果将不被接受;如果维持制度运行的成本>变更制度的成本,则退出制度造成的后果将被接受。同时,“不确定面纱”越厚,行为体就越容易做出如下回应——对它们承诺的协议附加条件,或选择参加那些容易退出和撤回的协议,再就是另立条款对承诺履行的期限做出限制。不确定性会对国际合作进程和制度运行产生重要影响。后果不确定性可能会危害大国采取多边方式去解决国际合作问题的能力,同时,使得多数政府在无法确信利益保障及对方的履行承诺时,对条约施加在自身的义务感到担忧。当前,由于退出国际制度的后果具有很大的不确定性和风险,美国往往采取威胁退出或选择性退出的方式。

  据此,本文认为,退出国际制度需要对成员身份、条约义务偏好和后果不确定性程度进行动态把握。主导国在条约义务偏好强烈且退出制度后果确定性的情况下往往选择退出;主导国在条约义务偏好强烈且退出制度后果不确定性的情况下往往选择威胁退出;主导国在条约义务偏好不强烈且退出制度后果确定性的情况下往往选择威胁退出;主导国在条约义务偏好不强烈且制度后果不确定性的情况下往往选择维持现状。退出国际制度的影响因素如图1所示。

  特朗普上台后,美国出现了大规模的退约行为,并产生了严重的国际制度后果。在分析特朗普政府退约现状的基础上,本部分通过案例分析,探讨特朗普政府退约的国际制度逻辑。同时,美国的退约行为及其之后的战略选择有助于分析国际制度设计的相关议题。

  美国的退约具有阶段性和周期性特征。在特朗普政府之前,美国也曾有过多次的退约行为。特朗普一直坚信,美国是当前国际秩序的受害者,而不是其主导者。与前任相比,特朗普政府的退约和威胁退约行为更密集、态度更强硬、举措更迅速、后果更严重,因而国际社会的反应更强烈。表1列出了截至2019年12月特朗普政府的退约情况。

  说明:*单方退出只用于多边条约,双边条约的退出多用“解除”一词表达。不过,这二者在表示条约退出时并无差异,可以互换使用;

  此外,特朗普还曾威胁退出北约、世界贸易组织等多边协定。威胁退出的目的在于通过施压开启制度谈判,但不排除今后退出世界贸易组织等制度的可能性。除威胁退出外,美国还通过拖欠国际组织会费、削减或撤销援助等方式限制国际组织作用的发挥。比如,自2016年以来,美国基本上没有支付联合国会费,截至2019年12月底,美国拖欠联合国会费总额约5亿美元。美国的所作所为,已经成为国际制度发挥作用的最大负面因素。

  本文认为,成员身份、条约义务偏好和后果不确定程度影响了成员国是否退约的判断与选择。美国是国际秩序的主导国家,因此,案例分析仅探讨特朗普政府应对条约义务偏好和后果不确定程度时的退约态度与行为。

  美国是联合国教科文组织的创始国和第一大会费资助国。2017年10月,因对联合国教科文组织决议称以色列为占领国,以及该组织的遗产委员会把位于巴勒斯坦约旦河西岸的希伯伦古城列为世界遗产名录不满,美国宣布退出该组织。同时,美国表示希望成为非成员的“永久性观察员国”,参与非政治化议题,包括世界遗产保护、科学合作和教育,但不再具有投票权。

  联合国教科文组织坚持一国一票原则,在条约义务偏好上具有比较强烈的政治性和合法性等倾向,美国认为很难在该组织内体现自身意愿。比如,美方及相关国家认为,为联合国教科文组织由文化领域转而涉及政治领域的指向性明显,并对该组织在巴以冲突中支持巴勒斯坦的表态,以及在世界文化遗产归属地申报过程中引发相关国家的主权纠纷等表示不悦。近年来,该组织在生物伦理、网络空间伦理和机器人伦理等方面的规则制定触发了美国政府的神经,引起美国的强烈抵触。因此,特朗普政府退出联合国教科文组织并非美国对该组织政策的突然转折,而是对前任奥巴马政府政策的延续。奥巴马政府时期,就曾以联合国教科文组织接纳巴勒斯坦为成员为由,暂停缴纳会费,因而失去投票权,这为特朗普政府的退出行为埋下了伏笔。今后如果双方关系改善,美国可能会重返该组织。

  美国对于退约的国际制度后果具有比较清晰的把握。美国认为,一方面,相比军事机制而言,联合国教科文组织是推进教育、科学与文化合作的机构;另一方面,由于盟友的支持,该组织对美国的影响和反制是不充分的。特别是,美国的退约会影响该组织的经费运转,这是美国可以影响该组织运行的重要手段。事实上,早在1984年,时任美国总统的罗纳德·里根就曾以所谓教科文组织腐败和管理不善,导致美国承担费用过重为由宣布退出。2002年,小布什以联合国教科文组织改革取得成效为由,又决定重新加入。2011年,美国以该组织接收巴勒斯坦作为成员为由,暂停向联合国教科文组织缴纳会费,迄今美国共拖欠了5.5亿美元会费。这背后的实质是美国抱怨联合国教科文组织实行一国一票的决策模式,美国承担22%的会费却不能获得与之相适应的制度性话语权。

  不仅联合国教科文组织对于美国退约反应软弱,而且对于美国提出的改革要求,也不得不予以回应。美国表示,由于联合国教科文组织的极端政治化已经成为一种长期的尴尬,美国正在试图评估与该组织的关系,以决定自身的政策。在此背景下,联合国教科文组织总干事奥德蕾·阿祖莱(Audrey Azoulay)2017年11月上台以后表示,该组织今后将弱化政治议题,减轻经费压力,同时修补和改善前任总干事与美国的僵化关系。同时,美国国会一部分议员指责特朗普政府的退约为其他成员试图影响联合国教科文组织的决定和项目提供了契机。未来而言,联合国教科文组织经过改革一定程度满足美国要求后,美国可能出于防止其他成员主导该组织的考虑而重新加入。

  世界贸易组织是世界贸易体系的核心机制,而其提出者和初始推动国家就是美国。但是,近年来,世贸组织未能适应国际政治经济发展的新态势,在货物贸易、服务贸易、反倾销、反补贴以及贸易新议题等核心领域的改革步伐缓慢,引发国际社会的普遍忧虑。世贸组织改革已经成为国际社会关注的核心,但各国在改革方面无法形成合力与统一立场。

  美国对世贸组织采取了全盘否定、极限施压的做法。一方面,特朗普扬言要退出该组织。美国通过绕过世贸组织多边规则,利用单边主义,频频发起对中国、欧盟和墨西哥等的贸易制裁;另一方面,美国又试图通过施压的方式迫使世贸组织重组,使其体现并符合“美国优先”的国家利益。美国贸易代表办公室(USTR)公布并经国会批准的2018年度总统贸易政策议程中,明确把推动世贸组织改革,特别是谈判以及争端解决机制作为优先推动事项。

  世贸组织是当今世界调整国家间贸易关系的最重要国际制度,其规则约束着国家的对外经贸行为。世贸组织的条约义务是在贸易争端等核心方面明确坚持“有约必守”原则,明确各成员严格履行各协议项下的义务。美方认为,世贸组织规则在透明度和预测性方面存在问题,尤其是其争端解决机制,常常损害美国经济利益,而争端解决小组和上诉机构对相关“程序问题、解释方法和实质性解释”过于激进武断,裁决结果损害成员方的权利和义务,让美国国家利益严重受损。在争端解决机制方面,由于美国拒绝对世贸组织法官第二任期的任命,并反对依现有世贸组织“上诉机构法官候选人甄选程序”推选新的法官填补现有职位空缺,导致世贸组织争端解决机制受到严重挑战,多边贸易体制面临系统性风险。

  但是,美国无法确定退出世贸组织的制度后果。世贸组织是战后世界贸易的基石,其倡导的自由贸易和主权原则深入人心。美国明白,如果退出世贸组织将引发世界贸易秩序的灾难,对全球经济和美国本身产生负面影响。特别是,如果其他世贸组织成员不再接受争端解决机制和磋商规则的约束,遍布全球的美国跨国公司的利益将会大受影响。同时,美国也很难找到替代世贸组织的合适制度。因此,美国在对退出后果不确定性的情况下,选择威胁退出,避免退出后可能引发规则混乱等意想不到的后果。在对世贸组织施压的同时,美国积极推动与日欧盟国就“发展中国家”认定、国有企业补贴、强制性技术转移、非市场经济问题、知识产权保护等议题举行会晤,协商立场,截至2019年12月,已经发表四份联合声明。可以预见,通过威胁施压方式推动世贸组织朝着有利于自己的方向改革是美国政策的主要选项。

  北约是美国推行国际安全战略的支柱。特朗普政府扬言退出北约,主要基于两点理由,一是坚持“北约过时论”,指责北约不能应对、极端主义等新挑战;二是美国的防务开支损害了美国纳税人的利益。2018年7月11日,特朗普在北约年度峰会上抱怨美国承担着北约军事总支出72%的份额,严重影响了美国在其他领域的行动灵活度。他敦促北约盟国把国防开支从现有国内生产总值的2%提高到4%,以分担美国的防务压力。简言之,美国希望通过采取适当的战略收缩,以及加强北约内部成员间的合作两种方式推动北约转型。

  对于北约,美国将采取美式价值观重新打造,如针对北约的“产出”和效率不足问题,美国要求盟友增加自身贡献,要为自身的防务“买单”,同时,仍然在集体安全机制下增强这一军事组织。在历史上,美国也曾多次表达对北约的不满。在对科索沃行动的具体分析中,肖恩·凯(Sean Kay)强调指出:“相比新自由主义的预想,北约的制度结构提高了军事行动的成本。随着战争的进展,国家发现降低军事行动成本的最优途径是绕开北约的规则和程序。”美国的不满往往是要求北约改革的前奏。

  北约的核心条约义务是明确的,以美国为核心的集体安全防御机制满足和体现了美国的核心战略需求。一方面,条约确立了以美国为主导的西半球“集体防御”原则。1949年,美国与盟国在华盛顿签署《北大西洋公约》。公约明确规定:缔约国任何一方遭到武装攻击时,应视为对全体缔约国的攻击,并规定了行使集体自卫的权利。另一方面,公约对于美国的义务规定使得美国抱怨不已。按《北大西洋公约》规定,主要是美国承担了“北美、欧洲成员国和土耳其本土及地中海、北回归线以北大西洋内各成员国之岛屿”的高额防御任务。因此,特朗普一上台就扬言“北约已经僵化,我们有可能不得不放弃北约”。

  然而,美国退出北约的可能性是微乎其微的。北约是美国维护全球主导地位的安全基石,在美国军事和安全战略中的地位与作用不可取代。美国目前对北约等军事联盟的态度看似消极,但主要是对盟国提高要价,让它们向美国交纳更多垄断性“保护费”。对于其他大国而言,主导国的退出使得国际秩序出现制度真空,存在制度填补的可能,这会被美国视为大国权力转移的一种象征。因此,美国非常关注潜在对手的举措。特朗普已经在2017年度《国家安全战略报告》中指出,威权主义国家渴望在美国外交退出的地区取代美国,美国需要对此保持警惕。因此,美国基于全球战略目标只会加强对北约的控制。与此同时,北约内部对于美国要求增加防务开支的要求予以积极响应,北约秘书长延斯·斯托尔滕贝格(Jens Stoltenber)和一些成员国表态支持美国的要求和关切。

  总之,尽管美国表达了对北约的不满,但这仅仅是策略上的表述,而非战略上的调整。目前,美国从两方面入手,一方面注重北约的综合能力建设,把政治、经济、军事及意识形态等都纳入其中,将其打造为政治军事的综合性组织;另一方面,美国提出把“欧洲北约”向“全球北约”方向拓展,以应对全球性安全挑战。

  退出国际制度是国家彻底摆脱或系统重构国际合作形式的重要方式。条约退出的结果具有多样性,如与国际社会孤立、系统性退出和构建新的具有竞争性的规则或制度。具体而言,退出制度可能会出现单边主义、孤立主义、重返制度和新建制度等不同后果。特朗普上台后,越来越多地依靠双边报复、极限施压、退约和挑选场所(forum-shopping)等行为,标志着美国追求的全球战略出现了重大变化。针对退约后的国际制度选项行为,有必要从制度设计上予以重视。特朗普政府的一系列退约行动表明,与其说国际制度约束着美国,不如说是美国对自己的某种自我约束。其中,国际社会整体约束力不彰和国际制度的反退出措施缺失强化了退约外交的盛行。有研究者认为,有赖于美国的霸权地位,在国际舞台上推行反建制主义不仅合法性成本更低,而且短期收效可能更快、更显著。这一现实或将鼓励特朗普政府进一步在国际政治领域推动反建制外交。

  制度设计研究需要关注不断凸显的退约行为及其影响。当前,制度理性设计研究缺少关于退约的论述,侧重于设计国家行为的“免责条款”(escape clauses),当国家面对不确定性时采取免责的外交选项。制度设计存在历时性的特征,很难预测不确定性,其根源在于工具理性的弊端。因此,需要灵活的安排以反映国家自主权与国际合作之间的微妙平衡。面临无政府状态和不确定的国际体系,需要更加关注条约的弹性机制(flexibility mechanisms),包括正式的弹性机制与非正式的弹性实践。除免责条款外,条约还可以设置成员资格限制、允许保留、重新谈判、授权在情势根本改变时可以不遵守、自动解释或者选择性违约等条款。退出条款与其他弹性条款一起,旨在事先界定遵约国与非遵约国,这对国家的倾向和制度后果具有影响。这些措施有助于通过减轻或限制退出机会来克服未来阴影和退出后的不确定性。这种未来阴影最重要的是主导国往往需要从合作中获得更大利益份额。

  没有设置退约条款的国际制度不足以预防退约行为,授权退出的条约也比不包含退出条款的条约更为普遍。退约总归好于“公开背叛”和忽视条约条款,与其偷偷摸摸的背叛,不如公开正式的退出。在制度分配不对称的情况下,条件严格的退出条款可以推动合作的开展。在新制度设计和原有制度改革过程中,国际协商层面需要在国际协议中纳入更严格的退出条款。未来的退出条款可能包括较长的触发周期,规定各成员只能出于特定原因才能退出,而且需要根据这些条款解释他们退出的具体原因。因此,在制度设计中,可以通过设置退约等待期、提前通知期、附加退约理由、限制退约生效等程序性和形式性条款规范单方退出权的行使。

  首先,退出条款的设计与运用的主要目的是维护制度稳定。在退约条款设计和运用方面,应该明确对成员国退约权进行限制本质上是为了维持机制的稳定和成员的整体利益。特朗普政府退约一方面反映出国际制度设计的不足和缺陷;另一方面,退约的实现也是国际制度灵活性和弹性的重要体现。不少国际组织需要持续的资源、人员和时间投资,因而具有很高的进入成本。不过,正是由于进入成本高昂以及较长的孕育期(gestation periods),这类组织往往较少且不能快速应对新挑战。在国际压力倍增的情况下,为更好地履行条约,需要相应的制度改革。国际组织建立越久,国际组织自身的弹性就越弱,就越具有官僚惰性。因此,限制退约权利行使的本质是要在国际条约的灵活性与稳定性之间寻求平衡。在制度设计上,退出条款可以作为承诺和合作的最初推动力,是锁定长期遵守状态的重要因素。比如,通过退约权的延时生效,提供具有未来预期的反复合作,可以减少欺诈、背叛、机会主义和搭便车的出现。而对于制度运转来说,实践中,各国对包括退出条款在内的同意遵守的态度至关重要。

  其次,依据影响退约的国际制度属性和特征进行退约条款设计。从成员身份、条约义务偏好和后果不确定性等多视角审视国际制度的退约条款并进行有意识的设计。比如,针对条约义务可能产生强烈偏好这一现实,在制定政策时应充分关切各方需求,通过合理设计成员的投票权与投票规则、平衡成员国的权利义务等手段推动缔约方遵守条约,防止投机性地援引退出权条款。条约对于(不可归责于缔约方原因)发生情势重大变更的状况,授权中止或暂停实施等条款予以客观规定,可以减少退约的发生。精心起草退出条款能够减少甚至防止成员国利用条约义务履行时间上的先后顺序进行机会主义的退出。时间机会主义可能会引发不确定的国际制度后果,它出现在各缔约方履行条约时间不一致的场合中,即其中一缔约方趁其他缔约伙伴已履行完条约义务,而自身条约义务还未履行或还未全履行的机会下退出条约的情形。比如,在双边投资协定中就需要明确规定退约的时间期限,防止所在国提前把投资收回国有。此外,为防止退约的出现,制度设计还需要考虑条约本身所需要解决的问题类型,如承诺问题和履行问题就需要设置不同的通知期和等待期。因为,这些问题类型对于遵约情况及退约后的不确定性产生了重要影响。

  最后,充分考虑退约条款设计和条款运用过程中的非条约因素。条约规则条款受多种因素影响,不仅仅取决于条约规则的设计,还与国内政治运转与外部形势发展紧密联系。退出条款的设计要适应国际形势的变化,如政治、经济、社会与文化的变动与发展。对于国际制度设计来说,如何进行有效改革、尽量减少退约出现是当前面临的新挑战。由于国际制度需要适应不断变化的国际政治经济形势,只有把制度因素与非制度因素等结合起来,才能有效地减轻退出国际制度可能带来的负面影响。

  退约是一国娴熟运用制度外交的重要方面。特朗普政府通过制度套利(regulatory arbitrage),降低遵约成本,在不同制度间寻求成本最小化的国际制度,即利用不同制度的差异性和不同义务要求选择性退约,降低约束性。特朗普政府的退约行为鼓舞了美国国内的保守主义和民粹主义,进一步恶化了全球治理进程,引发了多边主义危机。

  但是,美国的退出国际制度行为并没有从根本上动摇国际制度体系。退出国际制度是国家外交战略的一部分而非本体性的,国家并不能完全脱离国际制度,也不能摆脱全球政治力量的广泛影响,这要求进一步推进全球治理,在全球政治、国际安全等领域推动政治、经济与社会的均衡发展。战后国际制度秩序很大程度上由联合国、国际货币基金组织、世界银行和北约等主导,目前,这些国际制度仍然是美国外交的重点关切,美国并未放弃对这些制度的支持,如对国际货币基金组织和世界银行事实上的主导。国际货币基金组织于2019年10月18日决定维持现有资金规模不变,备受关注的第15次份额总检查未能就增加份额和调整份额比重达成一致。这一事件深刻暴露出美国竭力维持对国际货币基金组织的主导,阻挠全球经济治理制度的改革。约瑟夫·奈(Joseph Nye)认为,退约或威胁退约这种态度削弱了美国在应对国际公共物品上的带头作用,而这又削弱了对延续“美国世纪”至关重要的合法性和软实力。纵观美国与国际制度的发展历程,不难发现,南粤风采36选7美国的退约行为具有阶段性特征,不会给当前的国际秩序和国际合作进程产生决定性影响。退约和威胁退出主要是作为组织变革的杠杆,特朗普政府的退约能否持续仍然有待观察。

  作为负责任的大国,中国应对于美国退约后的国际制度行为引起高度重视,从政治、法律、经济等多维度、多领域全面审视,而非简单地从道德层面进行谴责。在战略判断上,应该看到,美国维持在全球治理价值观层次的世界领袖地位的意愿和能力正在同时下降,但是这绝不意味着美国打算放弃在世界权力格局中的领导地位。因此,对于中美两大国的制度外交而言,特别需要关注的是中美互斥性的国际制度竞争有可能演变为集团对抗,中美制度竞争如果建立在成员国的封闭和互斥的基础之上,而这种封闭和互斥是基于主导国私利目标的考虑,那么它有可能演变成为主导国领导下的集团之间的对抗和冲突。中华人民共和国成立以来,尽管在早期曾有过被动退约的情况,但尚未发生主动退约的国际制度实践。同时,在国际制度扩散和复杂性的大背景下,中国与国际多边制度和条约体系互动逐步频繁和加快,退约是一种具有自身价值的制度战略选项,中国在必要时需要重新审视退约作为外交战略的可选工具,以维护自身的国家利益。(注释略)